人大常委會就基本法七十四條作出解釋的引申問題 - 律政司司長應就張文光議員提出財政預算案的修正案提出司法覆核

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就昨天下午立法會討論財政預算案，有議員就「公共開支」及「政府運作」提出修訂案，個人認為是違反四月初人大常委會就基本法七十四條作出的解釋，故特此向立法會主席及律政司司長提出是項問題，但並未見有任何跟進，而立法會會議一如預先安排進行，筆者認為此舉是對一個地方議會對人大常委會作為國家最高權力的立法機構的不尊重，更是特區律政司司長和立法會主席對於捍衛基本法作為特區小憲法的失職。

人大常委會四月初釋法文本第三節末句有以下的規定：「修改行政長官產生辦法和立法會產生辦法及立法會法案、議案表決程式的法案及其修正案，應由香港特別行政區政府向立法會提出」。

而這段對基本法第七十四條的解釋，是來自李飛副主任向人大常委會作出的說明 -- 在第十屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議上，全國人大常委會法制工作委員會副主任李飛對這項解釋有以下說明：

「對於在修改行政長官產生辦法和立法會產生辦法及立法會法案、議案的表決程式時，應當由誰提出修改法案，香港社會存在著不同的理解和認識。根據香港基本法確立的政治體制，香港特別行政區實行行政主導，行政長官是特別行政區的首長，代表香港特別行政區，對中央人民政府和香港特別行政區負責；同時，香港基本法第七十四條還規定，"香港特別行政區立法會議員根據本法規定並依照法定程式提出法律草案，凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者，可由立法會議員個別或聯名提出"。因此，立法會議員個別或聯名不得提出涉及政治體制的法律草案。據此，修改行政長官產生辦法和立法會產生辦法及立法會法案、議案表決程式的法案及其修正案，應由特別行政區政府向立法會提出。」（《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋（草案）》的說明??２００４年４月２日）

從李飛副主任的說明來看，人大常委會是次對基本法七十四條的解釋，重點不在於有關「凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者，可由立法會議員個別或聯名提出」，而在於「"香港特別行政區立法會議員根據本法規定並依照法定程式提出法律草案」，據人大常委會的解釋：「提出法律草案」包括「提出原法律草案」及「提出有關該等法律草案的修正案」，因此這項規定按照該條文本身的文意，實質意義在於「香港特別行政區立法會議員根據本法規定並依照法定程式提出法律草案及其修正案，凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者，可由立法會議員個別或聯名提出」，因此，4月28日立法會會議就財政預算案的討論，有議員就政府開支提出修正案，是從字面上違反了是項人大常委會的釋法條文。

筆者認為任何法律條文均必須按照條文詮釋的一致性來處理，基本法第七十四條條文是把三類法案並列作出規定，所以從法律條文的一致性的角度來看，人大常委會對有關「政治體制」的解釋，亦應同時有效於另外兩項：「公共開支」及「政府運作」，所以議員就財政預算案中公共開支和政府運作 (例如政制事務局的運作和開支的減少) 提出修訂，是違反是次人大常委會釋法的文本。

如果我們以為是次人大常委會對基本法七十四條的解釋，在該條文並列的三個法律草案範圍中，只適用於其中一項「政治體制」，而「公共開支」及「政府運作」則另作別論，這個詮釋原則將會使得任何把不同事物/項目並列的法律和規則，全部變得意義模糊：人們再無法得知有關法例所設定的條件或規限，是否一致地適用於該等法例所並列的事物/項目。

筆者希望指出：
1. 人大常委會的釋法文本，對特區有即時生效的憲制地位，

2. 由於是項解釋第七十四條的內容，是直接關乎立法會的運作，所以筆者認為立法會本身有責任，在人大常委會公佈釋法文本後，隨即展開修訂立法會會議常規的工作，並且必須在立法會展開原有議事項目前先行通過有關的修訂，否則立法會便沒有確當地處理是項對特區具有憲制地位的規定，但似乎立法會並沒有這樣做

3. 律政司司長作為特區政府的法律顧問，亦有責任向立法會提供有關基本法 (包括人大常委會是次釋法) 的法律顧問專家意見，但似乎我們也看不見律政司有這樣的履行其責任

4. 既然現在有人提出質疑：是否有立法會議員在審議財政預算案時，因提出修正案而可能是違反了人大常委會就基本法七十四條的解釋，筆者認為律政司司長作為代表特區政府就重大公眾利益提出司法覆核的部門首長，有責任進行調查，並在有必要時就是次個案向法院提出司法覆核

5. 筆者明白基本法第七十七條對立法會議員在會議中的發言提供了保障：「香港特別行政區立法會議員在立法會的會議上發言，不受法律追究」，但筆者認為此項保障應不包括違反基本法本身的條文，否則基本法七十四條的規定，便完全是虛設 - 如果議員在立法會的會議上發言受第七十七條保障是包括違反基本法本身條文，即使議員發言提出有關第七十四條所規定不可提出的草案或修正案，也是受保障的，那麼第七十七條便是第七十四條內置的自我否定條文，因此顯然第七十七條不應作如是解釋

6. 筆者曾於4月中以傳真向有關當局表達對人大常委會解釋基本法七十四條條文的關注，但似乎未有從傳媒上看見有關當局作出甚麼回應或處理，直至4月28日立法會審議財政預算案，問題似乎出現了，筆者認為有關當局必須加以正視和處理

何榮漢 2004年4月29日

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