◆ 李 翊 駿 博 士 香 港 中 文 大 學
關 注 「 中 央 輪 候 冊 」 的 一 些 執 行 措 施 ： 回 應 社 會 福 利 署 的 疑 問
導 論
筆 者 在 閱 讀 過 社 會 福 利 署 在 二 零 零 三 年 十 二 月 前 遞 交 給 立 法 會 福 利 事 務 委 員 會 的 文 件 、 在 網 上 下 載 的 簡 報 會 投 影 片 資 料 ( 發 放 日 期 ： 二 零 零 三 年 九 月 ) 、 及 在 同 年 十 月 七 日 參 加 過 社 會 福 利 署 所 舉 辦 的 簡 報 會 後 ， 綜 合 所 得 到 的 資 料 ， 在 《 松 栢 之 聲 • 專 題 》 第 三 一 六 期 ( 二 零 零 三 年 十 二 月 號 ) 發 表 了 一 份 有 關 「 中 央 輪 候 冊 」 的 文 章 ， 提 出 了 一 些 在 執 行 方 面 令 人 憂 慮 的 地 方 。 其 後 接 到 社 會 福 利 署 在 二 零 零 四 年 一 月 十 六 日 發 出 的 一 封 信 ( 該 信 副 本 同 時 寄 給 《 松 栢 之 聲 》 ) ， 指 筆 者 誤 解 了 該 政 策 。 該 信 同 時 列 出 一 些 有 關 該 政 策 的 目 標 和 相 關 資 料 ， 主 要 用 作 回 應 筆 者 在 《 松 栢 之 聲 》 一 文 所 提 出 的 質 疑 。 信 中 的 資 料 大 部 分 錄 自 社 會 福 利 署 送 交 給 立 法 會 福 利 事 務 委 員 會 的 文 件 。 筆 者 今 草 擬 此 文 ， 以 解 釋 本 人 對 有 關 政 策 的 疑 慮 之 處 。
世 界 各 地 政 府 在 制 訂 政 策 時 ， 總 會 有 兩 個 目 標 ， 一 個 是 隱 藏 的 ， 另 一 個 則 是 明 文 的 。 社 會 福 利 署 在 這 方 面 自 不 會 例 外 。 筆 者 在 該 文 指 出 社 會 福 利 署 在 面 對 財 政 緊 縮 和 提 高 服 務 效 益 的 雙 重 壓 力 下 ， 擴 大 「 中 央 輪 候 冊 」 的 應 用 範 圍 ， 制 訂 了 施 行 細 則 。 社 會 福 利 署 這 個 政 策 的 隱 藏 目 標 自 然 是 控 制 資 源 的 運 用 ； 明 文 列 出 的 政 策 性 目 標 則 有 多 項 ： ( 一 ) 精 簡 長 者 申 請 服 務 的 程 序 ； ( 二 ) 協 調 編 配 和 提 供 服 務 ； ( 三 ) 有 效 運 用 和 管 理 資 源 ； 及 ( 四 ) 強 化 長 者 留 在 家 中 安 享 晚 年 的 機 會 。 。
筆 者 認 為 「 中 央 輪 候 冊 」 的 概 念 有 其 優 點 ， 值 得 推 崇 。 筆 者 對 這 個 政 策 的 顧 慮 在 於 執 行 措 施 方 面 ， 當 中 很 多 措 施 是 值 得 商 榷 的 。 《 柏 栢 之 聲 》 一 文 從 關 注 長 者 權 益 的 角 度 ， 以 個 人 意 見 的 形 式 來 檢 視 這 個 政 策 ， 列 出 一 些 需 要 注 意 的 地 方 ， 同 時 提 出 一 些 善 意 的 改 善 建 議 。
中 央 集 權 模 式 運 作
「 中 央 輪 候 冊 」 主 要 以 中 央 集 權 模 式 來 推 行 統 一 評 估 機 制 的 結 果 ， 這 是 行 政 上 的 需 要 ， 以 分 權 或 分 區 進 行 的 形 式 是 難 以 達 成 目 標 的 。 筆 者 的 顧 慮 正 在 於 此 。 中 央 集 權 標 誌 着 行 政 主 導 ， 在 掌 握 支 配 財 源 的 權 力 下 ， 主 事 者 有 潛 在 的 絕 對 操 控 能 力 。
回 顧 過 往 當 社 會 福 利 署 資 源 充 沛 時 ， 行 政 措 施 變 得 寬 鬆 ； 當 缺 乏 資 源 時 ， 一 切 變 得 繃 緊 。 社 會 福 利 署 在 數 年 前 推 出 極 具 爭 議 的 行 政 措 施 ， 剝 奪 與 家 人 同 住 長 者 自 行 申 請 綜 合 社 會 保 障 援 助 的 資 格 ， 改 而 要 求 與 家 人 共 同 申 請 ， 是 為 一 例 。
廣 泛 的 諮 詢 ？
根 據 立 法 會 文 件 的 資 料 顯 示 ， 「 中 央 輪 候 冊 」 的 構 思 始 自 二 零 零 一 年 十 月 的 施 政 報 告 ， 在 二 零 零 三 年 十 一 月 開 始 落 實 推 行 新 政 策 。 社 會 福 利 署 在 此 段 蘊 釀 、 部 署 、 發 展 、 和 落 實 新 政 策 期 間 ， 曾 跟 一 些 安 老 服 務 提 供 者 、 社 聯 、 和 關 注 團 體 的 負 責 人 舉 行 過 簡 報 會 ， 安 老 事 務 委 員 會 亦 已 在 二 零 零 三 年 六 月 表 態 支 持 。 筆 者 明 白 到 部 分 安 老 服 務 提 供 者 和 關 注 團 體 對 執 行 細 則 存 有 不 少 疑 慮 ， 部 分 已 在 《 松 栢 之 聲 》 一 文 提 出 。
筆 者 在 閱 讀 立 法 會 的 文 件 時 ， 瞭 解 到 社 會 福 利 署 正 式 向 前 線 社 工 介 紹 「 中 央 輪 候 冊 」 新 政 策 的 時 間 ， 要 遲 至 二 零 零 三 年 的 九 月 。 很 多 前 線 工 作 人 員 ( 包 括 筆 者 在 內 ) 是 透 過 當 日 發 放 的 投 影 片 來 瞭 解 這 個 政 策 的 執 行 細 節 的 。 投 影 片 的 內 容 非 常 簡 約 ， 只 能 讓 閱 讀 者 明 瞭 一 個 大 概 ， 同 時 亦 帶 來 一 些 疑 問 。 社 會 福 利 署 在 該 年 的 十 月 才 向 服 務 潛 在 使 用 者 展 開 諮 詢 工 作 。 這 個 政 策 對 潛 在 使 用 院 舍 服 務 的 長 者 及 其 護 老 者 具 有 深 遠 的 影 響 。 社 會 福 利 署 在 沒 有 傳 播 媒 介 的 大 力 協 助 傳 播 訊 息 ， 而 本 身 又 沒 有 以 單 張 形 式 向 公 眾 發 放 有 關 訊 息 下 ， 全 港 有 數 以 十 萬 計 的 長 者 ， 區 區 數 場 的 諮 詢 會 ／ 簡 報 會 所 能 接 觸 到 的 人 數 畢 竟 有 限 。 全 港 有 數 以 百 萬 計 的 家 庭 護 老 者 ， 社 會 福 利 署 又 接 觸 過 多 少 位 ？
量 表 計 分 的 潛 在 無 聲 無 息 變 化
統 一 評 估 機 制 採 用 了 港 大 秀 圃 老 年 研 究 中 心 所 制 訂 的 「 長 者 健 康 及 家 居 護 理 評 估 」 量 表 來 評 估 長 者 的 身 心 健 康 狀 況 。 這 類 量 表 的 計 分 方 式 自 然 是 學 術 界 慣 用 的 模 式 ， 所 得 指 標 是 決 定 長 者 接 受 服 務 的 基 本 準 則 。 評 分 主 要 分 為 主 觀 和 客 觀 測 量 兩 大 類 型 ， 同 時 附 有 評 估 長 者 的 家 居 支 援 能 力 一 項 。
筆 者 所 擔 心 者 是 社 會 福 利 署 評 估 員 在 資 源 不 足 的 壓 力 下 所 作 出 的 嚴 苛 反 應 ， 及 在 評 估 長 者 所 獲 得 的 家 居 支 援 方 面 所 佔 的 比 重 ， 是 否 會 隨 着 「 時 勢 」 ， 在 無 聲 無 息 的 情 況 下 靜 靜 地 出 現 變 化 。 量 表 的 計 分 方 法 可 以 配 合 實 際 的 運 作 情 況 而 修 改 。 社 會 福 利 署 已 在 秀 圃 老 年 研 究 中 心 的 協 助 下 修 改 過 一 次 ， 在 有 需 要 時 自 然 會 再 進 行 修 改 的 工 作 。 「 學 術 性 修 改 」 有 其 必 要 ， 「 政 策 性 修 改 」 肯 定 有 其 社 會 啟 示 作 用 。
長 者 輪 候 院 舍 服 務 可 能 失 去 接 受 具 護 理 元 素 的 社 區 照 顧 服 務
筆 者 至 今 仍 難 理 解 「 中 央 輪 候 冊 」 新 措 施 為 什 麼 要 強 將 正 在 輪 候 院 舍 服 務 的 長 者 區 分 為 「 活 躍 個 案 」 和 「 非 活 躍 個 案 」 ， 從 而 削 奪 了 他 們 接 受 具 護 理 元 素 的 社 區 照 顧 服 務 。 ( 筆 者 誠 心 希 望 社 會 福 利 署 能 修 改 最 初 的 建 議 ， 讓 長 者 在 輪 候 院 舍 服 務 期 間 ， 可 以 接 受 具 護 理 元 素 的 社 區 照 顧 服 務 ， 以 維 護 他 們 的 福 祉 。 ) 這 種 區 分 除 了 具 有 行 政 涵 義 外 ， 根 本 沒 有 學 術 理 論 根 據 。
社 會 福 利 署 利 用 「 鼓 勵 長 者 繼 續 留 在 社 區 安 享 晚 年 」 作 藉 口 來 推 行 這 項 政 策 性 措 施 ， 只 屬 混 淆 視 聽 的 做 法 。 筆 者 推 斷 真 正 的 原 因 是 這 類 具 護 理 元 素 的 服 務 供 不 應 求 。 以 日 間 護 理 中 心 為 例 ， 在 新 政 策 下 ， 有 家 庭 護 老 者 照 顧 的 長 者 能 夠 接 受 這 類 服 務 的 機 會 肯 定 會 減 少 。 護 老 者 間 接 成 為 妨 礙 長 者 接 受 專 業 照 顧 的 絆 腳 石 。
要 求 具 備 住 院 資 格 長 者 再 進 行 身 體 評 估 的 矛 盾 做 法
被 統 一 評 估 機 制 確 定 為 符 合 住 院 資 格 長 者 的 健 康 狀 況 ， 在 社 會 和 居 住 環 境 方 面 沒 有 巨 大 改 變 的 情 況 下 ， 只 會 隨 着 年 歲 增 長 而 變 壞 。 學 術 界 已 有 不 少 研 究 結 果 支 持 這 個 論 調 ； 在 前 線 員 工 中 ， 亦 差 不 多 成 為 一 種 「 普 通 常 識 」 。
新 政 策 要 求 這 類 長 者 經 過 一 年 後 需 要 重 新 進 行 一 次 全 面 性 的 健 康 評 估 ， 以 再 次 確 立 住 院 資 格 ， 只 會 浪 費 寶 貴 的 資 源 ， 兼 且 費 時 失 事 ， 亦 為 長 者 及 其 護 老 者 帶 來 一 種 無 必 要 的 焦 慮 ， 有 損 其 福 祉 。 這 種 做 法 亦 出 現 政 策 上 的 矛 盾 問 題 。 試 問 若 社 會 福 利 署 能 即 時 安 排 符 合 住 院 資 格 的 長 者 入 住 院 舍 ， 在 十 二 個 月 後 ， 社 會 福 利 署 會 否 要 求 這 位 長 者 院 友 重 新 接 受 身 體 健 康 評 估 ， 以 再 次 確 定 其 住 院 資 格 ？
當 然 ， 從 政 策 方 面 來 說 ， 要 求 已 具 備 住 院 資 格 的 長 者 重 新 接 受 健 康 評 ， 是 控 制 資 源 運 用 的 必 然 措 施 。 相 對 來 說 ， 被 統 一 評 估 機 制 界 定 為 沒 有 具 備 住 院 資 格 、 但 身 體 健 康 狀 況 不 大 好 的 長 者 ， 其 健 康 始 終 會 隨 着 時 日 增 加 而 朝 着 變 壞 的 道 路 走 去 。 他 們 實 際 上 需 要 定 期 進 行 全 面 性 身 體 健 康 評 估 ， 以 確 保 其 服 務 需 要 得 到 適 當 滿 足 。
終 止 長 者 的 院 舍 床 位 租 住 權 的 疑 慮
「 中 央 輪 候 冊 」 為 了 增 加 院 舍 床 位 的 佔 用 率 ， 制 訂 了 長 者 暫 時 離 院 的 安 排 ( 入 住 醫 院 兩 個 月 或 離 港 一 個 月 後 即 終 止 長 者 的 院 舍 床 位 租 住 權 ) 。 社 會 福 利 署 對 傳 統 非 政 府 機 構 的 安 老 院 舍 似 乎 從 未 有 此 項 要 求 ， 但 類 似 的 安 排 已 在 參 與 買 位 計 劃 ／ 改 善 買 位 計 劃 的 私 營 安 老 院 ， 及 中 標 獲 新 合 約 的 院 舍 中 實 施 。 這 項 新 安 排 不 但 對 長 者 帶 來 衝 擊 ， 對 非 政 府 機 構 的 安 老 院 舍 同 樣 帶 來 難 題 。
社 會 福 利 署 強 調 所 訂 定 的 時 限 不 是 一 個 硬 性 規 定 。 然 而 非 政 府 機 構 在 社 會 福 利 署 大 力 要 求 提 升 院 舍 床 位 佔 用 率 和 提 加 成 本 效 益 的 壓 力 下 ， 能 夠 忽 視 暫 時 離 院 的 期 限 嗎 ？ 社 會 福 利 署 在 回 信 中 強 調 院 舍 在 這 方 面 若 有 實 質 問 題 ， 該 署 會 作 出 適 當 介 入 。 這 是 推 諉 之 辭 而 已 。 撇 開 可 能 出 現 的 人 事 紛 爭 和 實 踐 原 居 安 老 的 概 念 不 談 ， 單 以 存 放 無 親 無 故 長 者 的 物 品 為 例 ， 在 資 源 增 值 的 壓 力 下 ， 很 多 院 舍 的 空 間 已 被 新 增 的 床 位 所 填 滿 了 ， 何 來 儲 物 空 間 ？
取 消 強 迫 性 遞 交 「 體 格 檢 驗 報 告 書 」 ( 乙 ) 的 潛 在 問 題
「 中 央 輪 候 冊 」 建 議 取 消 強 迫 性 遞 交 「 體 格 檢 驗 報 告 書 」 ( 乙 ) 的 做 法 更 是 令 筆 者 摸 不 着 頭 腦 。 社 會 福 利 署 按 照 衛 生 署 和 醫 院 管 理 局 的 意 見 ， 認 為 未 必 能 準 確 地 驗 出 長 者 是 否 患 有 傳 染 病 ， 因 而 取 消 這 項 行 之 已 久 的 入 院 要 求 。 社 會 福 利 署 轉 而 要 求 院 方 和 長 者 按 其 實 際 情 況 ， 自 行 決 定 是 否 需 要 遞 交 這 份 「 體 格 檢 驗 報 告 書 」 ( 乙 ) 。 筆 者 認 為 體 格 檢 驗 的 本 意 是 防 患 於 未 然 ， 這 是 預 防 勝 於 治 療 的 積 極 做 法 ， 也 是 廣 東 人 口 中 的 「 不 怕 一 萬 ， 最 怕 萬 一 」 的 務 實 寫 照 。
強 迫 入 院 長 者 遞 交 報 告 書 在 某 種 程 度 上 保 障 新 入 院 長 者 和 舊 院 友 的 身 體 健 康 ， 也 可 能 節 省 長 者 和 院 舍 ( 甚 至 是 醫 院 管 理 局 ) 一 筆 可 能 需 要 支 付 的 、 潛 在 的 醫 療 費 用 ， 對 院 舍 管 理 層 和 院 友 在 心 理 上 和 實 質 上 都 是 一 項 良 好 的 安 排 。 社 會 福 利 署 為 何 會 忽 視 散 播 傳 染 病 的 潛 在 可 怕 後 果 ？ 再 者 ， 長 者 入 院 時 的 一 紙 體 格 檢 驗 報 告 書 更 是 院 舍 的 有 用 檔 案 文 件 。 院 舍 可 以 據 此 監 察 院 友 的 健 康 狀 況 ， 及 在 有 需 要 時 進 行 有 系 統 的 、 學 術 性 的 入 院 前 後 健 康 狀 況 比 較 研 究 ， 以 為 評 估 本 身 工 作 成 效 的 部 分 指 標 。
總 結
筆 者 從 來 沒 有 反 對 推 行 「 中 央 輪 候 冊 」 ， 在 行 政 和 公 平 的 角 度 來 說 ， 都 是 值 得 支 持 的 ， 也 是 大 勢 所 趨 的 做 法 。 筆 者 所 憂 慮 的 ， 是 措 施 方 面 的 問 題 。 筆 者 認 為 新 政 策 的 部 分 措 施 與 維 護 長 者 福 祉 的 邏 輯 和 信 念 出 現 矛 盾 。 本 文 順 着 《 松 栢 之 聲 》 一 文 的 思 路 ， 在 此 再 詳 細 論 述 ， 以 澄 清 社 會 福 利 署 寄 給 本 人 書 函 內 的 一 些 疑 問 。
筆 者 從 關 注 長 者 利 益 的 角 度 來 檢 視 這 個 新 政 策 ， 在 《 松 栢 之 聲 》 一 文 所 提 出 的 一 些 善 意 建 議 ， 相 信 有 其 參 考 價 值 。 筆 者 期 望 這 個 新 政 策 能 發 揮 預 期 作 用 ， 切 實 為 長 者 提 供 配 合 其 需 要 的 服 務 。